Dans une tribune consacrée aux dysfonctionnements de l’administration publique guinéenne, le sociologue Aimé Stéphane Mansaré alerte sur les limites des audits classiques, qui peuvent valider la conformité des documents sans révéler certaines pratiques de marginalisation des cadres, de contournement des services spécialisés et d’abus d’autorité. Il appelle à une réforme qui place l’éthique managériale, la protection des compétences et la justice organisationnelle au cœur de la modernisation de l’État.
Les documents administratifs peuvent-ils être irréprochables alors que le fonctionnement réel des services publics est fragilisé par des pratiques de harcèlement, de marginalisation professionnelle et de contournement des compétences légalement établies ?
C’est la question centrale soulevée par Aimé Stéphane Mansaré, sociologue, expert-consultant en sciences sociales du développement, directeur général du CERFOP et président du conseil d’administration de l’IPCJ-Guinée.
Dans une tribune analytique intitulée « Les audits administratifs ordinaires détectent-ils le harcèlement et l’usurpation de mandat institutionnels dans l’administration publique guinéenne ?
», l’auteur met en lumière un paradoxe : une administration peut afficher des indicateurs satisfaisants, disposer de textes réglementaires modernes et présenter des rapports d’activité bien structurés, tout en connaissant des dysfonctionnements humains et institutionnels difficilement détectables par les mécanismes classiques de contrôle.
Au-delà du cas guinéen, cette réflexion interroge les politiques de modernisation administrative dans plusieurs pays d’Afrique subsaharienne, où la conformité formelle ne garantit pas toujours l’efficacité réelle des institutions.
Des administrations conformes sur le papier, mais fragilisées dans leur fonctionnement quotidien
Pour Aimé Stéphane Mansaré, l’un des principaux problèmes de l’administration publique réside dans le décalage entre les règles officielles et les pratiques quotidiennes.
D’un côté, les ministères et les institutions disposent d’organigrammes, de manuels de procédures, de rapports annuels et d’indicateurs de performance. De l’autre, certains agents peuvent être privés de responsabilités, écartés des dossiers stratégiques ou empêchés d’exercer les missions correspondant à leur fonction, sans qu’une décision administrative formelle ne vienne justifier cette situation.
L’auteur décrit notamment le cas de cadres qualifiés qui, après avoir exprimé un désaccord professionnel ou rappelé une procédure réglementaire, se retrouvent progressivement marginalisés.
Certains responsables de services découvriraient également que des activités relevant officiellement de leurs attributions sont confiées à d’autres structures, à des comités ad hoc ou à des collaborateurs extérieurs à leur service.
Le problème ne serait donc pas toujours l’absence de règles, mais l’écart entre les règles établies et la manière dont certains responsables les appliquent.
Cette distinction est essentielle. Une administration peut respecter les apparences de la légalité tout en développant des pratiques qui affaiblissent son fonctionnement interne, sa capacité d’innovation et la qualité de ses prestations.
Ces situations, telles qu’elles sont décrites dans la tribune, appellent toutefois à être documentées au cas par cas pour établir les responsabilités et distinguer les abus éventuels des réorganisations administratives légitimes.
L’usurpation des missions : quand les services spécialisés sont contournés
Au cœur de l’analyse figure une pratique que l’auteur considère comme particulièrement préoccupante : le contournement délibéré des services spécialisés.
Dans une administration organisée selon des compétences définies par des textes, chaque direction, division ou service dispose normalement d’attributions précises. Cette répartition doit permettre d’éviter les chevauchements, de garantir la continuité du travail et d’identifier clairement les responsabilités.
Or, selon Aimé Stéphane Mansaré, certaines hiérarchies pourraient décider de confier à d’autres acteurs des missions relevant pourtant de services légalement constitués.
Le phénomène devient particulièrement problématique lorsque ces décisions ne reposent pas sur des impératifs objectifs de fonctionnement, mais sur des considérations personnelles, des conflits professionnels ou la volonté d’écarter un responsable jugé trop indépendant.
L’auteur y voit une forme d’« usurpation de mandat de service », dans laquelle les prérogatives d’une structure sont exercées ailleurs sans justification suffisamment transparente.
Les conséquences peuvent être importantes : confusion des responsabilités, affaiblissement des compétences techniques, duplication des tâches et perte de cohérence dans l’action administrative.
Un service dont les missions sont systématiquement confiées à d’autres acteurs risque, à terme, de devenir une structure essentiellement nominale. Son existence demeure inscrite dans les textes et les organigrammes, mais sa capacité réelle d’action se réduit.
Il convient néanmoins de distinguer le contournement arbitraire dénoncé par l’auteur des délégations de compétences ou des réorganisations régulièrement décidées par l’autorité compétente.
L’appréciation juridique dépend notamment des textes applicables, des attributions concernées et des conditions dans lesquelles les décisions ont été prises.
Le harcèlement institutionnel, une violence professionnelle difficile à objectiver
La marginalisation des cadres constitue un autre axe majeur de cette tribune.
Contrairement aux sanctions disciplinaires classiques, qui peuvent donner lieu à des décisions formelles, certaines formes de pression professionnelle seraient exercées de manière plus discrète.
Un agent peut conserver son titre et son poste tout en perdant progressivement l’accès aux dossiers, aux réunions stratégiques, aux moyens de travail ou aux opportunités de formation.
Cette mise à l’écart peut également s’accompagner d’évaluations professionnelles défavorables, d’une diminution des responsabilités ou d’une exclusion des circuits habituels de décision.
Pour le sociologue, ces mécanismes peuvent créer un environnement dans lequel les cadres apprennent à se taire pour préserver leur carrière.
La peur de contredire la hiérarchie, de signaler une irrégularité ou de défendre une procédure réglementaire favorise alors l’autocensure. Les agents les plus compétents peuvent finir par se désengager, tandis que les initiatives susceptibles d’améliorer le fonctionnement des services sont progressivement abandonnées.
Le risque est de voir l’obéissance personnelle prendre le pas sur la compétence professionnelle et le respect des procédures.
Cette analyse rejoint une préoccupation plus large en matière de gouvernance publique : la qualité d’une administration ne se mesure pas uniquement à la discipline apparente de ses agents, mais aussi à sa capacité à protéger le débat professionnel, à garantir l’équité et à prévenir les représailles.
Toutefois, la qualification de harcèlement doit reposer sur l’examen des faits, de leur répétition éventuelle, de leurs conséquences et du cadre juridique applicable. Une mise à l’écart professionnelle ne constitue pas automatiquement un harcèlement ; elle peut néanmoins justifier un contrôle lorsqu’elle paraît arbitraire ou contraire aux règles en vigueur.
Le paradoxe des audits : contrôler les documents sans examiner les pratiques humaines
Pourquoi ces dysfonctionnements échapperaient-ils aux mécanismes ordinaires de contrôle ?
C’est l’une des principales interrogations soulevées par Aimé Stéphane Mansaré.
Dans sa tribune, il estime que les audits administratifs traditionnels accordent une place importante à la vérification des pièces comptables, à la régularité des procédures, à la tenue des registres, au respect des délais et à la présence physique des agents.
Ces contrôles sont indispensables à la bonne gestion publique. Mais ils ne suffisent pas nécessairement à établir comment les responsabilités sont effectivement exercées, comment les décisions sont prises ou comment les relations professionnelles influencent les résultats.
L’auteur identifie plusieurs mécanismes susceptibles de fausser l’évaluation des administrations.
1. Des rapports d’activité qui masquent les dysfonctionnements
Un rapport peut présenter de nombreuses activités réalisées sans préciser si les services officiellement responsables ont effectivement participé à leur exécution.
Le résultat est visible, mais la répartition réelle des responsabilités reste obscure.
Un audit centré sur le nombre d’activités réalisées risque alors de passer à côté d’une question essentielle : les missions ont-elles été exécutées par les structures compétentes, conformément aux règles applicables ?
2. La confusion entre discipline et qualité du management
Un service dans lequel les agents ne contestent jamais les décisions peut sembler parfaitement organisé.
Pourtant, ce silence peut traduire une adhésion réelle, mais aussi une crainte des représailles ou un sentiment d’impuissance.
Sans entretiens confidentiels ni examen des pratiques managériales, l’auditeur risque de confondre une organisation saine avec une structure dans laquelle les agents n’osent plus exprimer leurs difficultés.
3. Des évaluations professionnelles potentiellement biaisées
La notation annuelle constitue un autre point de vigilance.
Si un responsable dispose d’une influence importante sur l’évaluation de ses collaborateurs, des appréciations subjectives peuvent, en l’absence de garanties suffisantes, affecter la carrière des agents.
Un cadre qui applique strictement les procédures peut être considéré comme peu coopératif, tandis qu’un collaborateur plus docile peut bénéficier d’une appréciation favorable.
L’enjeu consiste donc à vérifier si les évaluations reposent sur des critères professionnels objectifs, documentés et susceptibles d’être contestés.
4. Des inspections privées d’informations essentielles
Enfin, la qualité d’un audit dépend aussi des personnes entendues et des informations recueillies.
Si les entretiens se limitent aux responsables hiérarchiques ou à des collaborateurs choisis par eux, certaines difficultés risquent de ne jamais apparaître.
La confidentialité des échanges, la diversité des interlocuteurs et la possibilité de signaler des faits sans subir de représailles deviennent alors des conditions essentielles d’un contrôle crédible.
Pour Aimé Stéphane Mansaré, la principale limite des audits ordinaires tient ainsi à leur difficulté à détecter ce qui ne figure dans aucun document : les responsabilités retirées de fait, les compétences neutralisées, les décisions informelles et les pressions exercées sur les agents.
Une facture humaine et économique pour l’État guinéen
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Au-delà des conflits internes, ces pratiques peuvent avoir des conséquences directes sur le fonctionnement de l’État.
La première concerne la qualité du service public. Lorsqu’une mission technique est confiée à une structure qui ne dispose pas des compétences requises, les risques d’erreurs, de retards et de décisions inadaptées peuvent augmenter.
La deuxième concerne les finances publiques. Former des cadres, recruter des spécialistes et financer des structures administratives représente un investissement. Si ces compétences ne sont pas mobilisées, une partie de cet investissement perd sa valeur.
La troisième dimension est humaine. L’isolement professionnel, la perte de responsabilités et le sentiment d’injustice peuvent contribuer à l’épuisement, à la démotivation et à la détérioration des relations de travail.
Enfin, ces mécanismes peuvent fragiliser la méritocratie.
Lorsque les perspectives de carrière semblent dépendre davantage de la proximité avec la hiérarchie que des résultats obtenus, les agents ont moins de raisons de prendre des initiatives ou de défendre des exigences professionnelles.
À terme, c’est la capacité de l’administration à attirer, à retenir et à mobiliser des compétences qui peut être affectée.
L’ampleur de ces effets dans l’administration guinéenne nécessiterait toutefois des données empiriques : enquêtes auprès des agents, analyse des décisions administratives, examen des évaluations professionnelles et comparaison entre les missions réglementaires et les activités réellement exécutées.
Dix pistes de réforme pour rendre les contrôles plus efficaces
Face à ces risques, Aimé Stéphane Mansaré propose dix mesures destinées à renforcer la transparence, la responsabilité managériale et la protection des cadres.
1. Vérifier le respect des attributions des services
Les inspections générales devraient examiner non seulement la régularité des procédures, mais aussi la correspondance entre les missions confiées et les compétences définies par les textes.
L’objectif serait d’identifier les transferts de responsabilités injustifiés, les chevauchements de compétences et les structures privées de leurs missions.
2. Créer des audits du climat organisationnel
Les contrôles devraient intégrer des indicateurs relatifs aux relations professionnelles, à l’équité dans la répartition des tâches, à l’accès aux moyens de travail et à la perception du management.
Des entretiens confidentiels pourraient compléter l’examen des documents administratifs.
3. Mettre en place des voies de recours indépendantes
L’auteur préconise un mécanisme permettant aux agents et aux responsables de services de contester les décisions qu’ils estiment arbitraires.
Un tel dispositif devrait offrir des garanties d’impartialité, de confidentialité et de protection contre les représailles, tout en respectant les procédures administratives applicables.
4. Introduire une évaluation managériale à 360 degrés
Les performances des responsables pourraient être appréciées à partir de plusieurs sources : résultats du service, respect des procédures, appréciations de la hiérarchie et retours confidentiels des collaborateurs.
Pour être crédible, ce système devrait s’appuyer sur des critères transparents et des garanties empêchant les règlements de comptes personnels.
5. Protéger les agents qui signalent des irrégularités
La protection des lanceurs d’alerte et des fonctionnaires signalant de bonne foi des faits susceptibles de constituer des abus est présentée comme une condition de transparence administrative.
Elle devrait s’accompagner de procédures de signalement accessibles et de mesures adaptées contre les représailles.
6. Renforcer les exigences éthiques dans les nominations
Les nominations aux postes de responsabilité devraient tenir compte, au-delà des compétences techniques, de l’intégrité, de l’impartialité et des capacités de gestion des équipes.
L’enjeu est de faire du leadership éthique un élément concret de la gestion des carrières publiques.
7. Clarifier les sanctions applicables aux abus d’autorité
Les comportements fautifs établis devraient faire l’objet de réponses disciplinaires proportionnées, conformément aux textes en vigueur.
Cela suppose notamment de préciser les responsabilités, de garantir une procédure contradictoire et de distinguer les décisions légitimes de gestion des abus avérés.
8. Sécuriser les responsabilités professionnelles
L’auteur propose de mieux encadrer le retrait des dossiers, des moyens de travail ou des attributions d’un responsable.
Des décisions motivées et traçables permettraient de limiter les mises à l’écart arbitraires et de faciliter leur contrôle.
9. Généraliser la formation au management éthique
Les responsables publics devraient être formés à la gestion équitable des équipes, à la prévention des conflits, au respect des compétences et à la conduite des procédures administratives.
Cette formation viserait à faire de l’éthique une pratique quotidienne plutôt qu’une simple référence dans les textes.
10. Valoriser les services publics exemplaires
Enfin, l’auteur propose de distinguer les administrations qui associent performance technique, respect des règles et qualité du climat de travail.
Cette reconnaissance pourrait contribuer à diffuser les pratiques managériales les plus efficaces, à condition de reposer sur des évaluations indépendantes et vérifiables.
Au-delà des textes, la question de la responsabilité des dirigeants
La réflexion d’Aimé Stéphane Mansaré conduit à une interrogation fondamentale : une réforme administrative peut-elle réussir si les pratiques managériales ne changent pas ?
Pour l’auteur, l’adoption de nouvelles lois, la modernisation des organigrammes et la numérisation des procédures ne suffisent pas à garantir le bon fonctionnement des institutions.
Encore faut-il que les responsables appliquent les règles avec impartialité, respectent les compétences des services et acceptent que les agents puissent exprimer un désaccord professionnel sans craindre pour leur carrière.
Cette approche ne signifie pas que les textes seraient inutiles. Elle souligne plutôt que leur efficacité dépend aussi des mécanismes de contrôle, de recours et de sanction qui permettent de les faire respecter.
Une réforme crédible devrait donc articuler trois dimensions : des règles clairement établies, des contrôles capables d’examiner les pratiques réelles et des voies de recours permettant de corriger les décisions arbitraires.
Elle devrait également reposer sur des éléments vérifiables, afin de distinguer les dysfonctionnements individuels des problèmes structurels et de déterminer les responsabilités sans présumer de la culpabilité des personnes mises en cause.
La modernisation de l’État guinéen à l’épreuve de l’éthique
À travers cette tribune, Aimé Stéphane Mansaré pose finalement la question de la capacité de l’administration publique à se contrôler elle-même.
Si les audits se limitent à vérifier les documents disponibles, ils peuvent constater la régularité apparente d’une organisation sans nécessairement mesurer la qualité de son fonctionnement humain et institutionnel.
À l’inverse, des contrôles intégrant les compétences réellement exercées, les conditions de travail, la transparence des décisions et la protection des agents pourraient offrir une vision plus complète de la performance publique.
La mise en œuvre de telles réformes supposerait toutefois des garanties méthodologiques, des moyens suffisants et une volonté institutionnelle de traiter les signalements de manière impartiale.
L’enjeu dépasse donc la seule lutte contre le harcèlement professionnel : il concerne la capacité de l’État à garantir que les compétences, les responsabilités et les décisions administratives répondent à l’intérêt général plutôt qu’à des considérations personnelles.
Pour la Guinée, le débat ouvert par cette analyse invite à repenser les critères d’évaluation de l’administration publique.
La performance ne devrait pas seulement se mesurer au nombre de dossiers traités, aux taux d’exécution budgétaire ou à la conformité des rapports, mais également au respect des missions légales, à la qualité du management et à la capacité des institutions à protéger les compétences dont elles ont besoin.
Reste désormais à transformer ce diagnostic en débat public documenté, puis en mesures concrètes, évaluables et applicables.
Car une administration moderne ne se reconnaît pas uniquement à la qualité de ses textes ou à la sophistication de ses procédures. Elle se mesure aussi à la manière dont elle traite ses agents, répartit ses responsabilités et garantit l’application effective des règles.
Saidou Diallo
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